Peltzman su Stigler sul regolamento

Nel 1971, George Stigler (Nobel ’82) pubblicò “The Theory of Economic Regulation”. A quel tempo, e in effetti, fino ad oggi, era comune per economisti e politici considerare la “regolamentazione” come motivata da uno spirito pubblico puro e altruista che cercava solo il bene comune. Stigler ha invece analizzato la regolamentazione in termini di domanda e offerta di normative. A volte la domanda di regolamentazione potrebbe essere caratterizzata come spirito civico, ma altre volte potrebbe essere caratterizzata come un proprio tipo di interesse speciale, come quando le aziende esistenti sostengono regolamenti che metteranno in ginocchio i loro concorrenti, o quando i proprietari di immobili usano i regolamenti come strumento per bloccare qualsiasi cosa, dalle abitazioni ad alta densità a un impianto industriale a un parco eolico. A volte l’offerta di regolamentazione poteva essere definita di spirito pubblico, ma altre volte le normative facevano parte di un processo politico che includeva accordi dietro le quinte e pressioni politiche.

Inoltre, Stigler ha sottolineato che guardare un regolamento quando viene emanato per la prima volta è insufficiente. Nel tempo, le industrie regolamentate avranno il più forte incentivo a interagire con le autorità di regolamentazione: con l’informazione, attraverso lobbismo, anche come fonte di lavoro per coloro che lasciano il servizio pubblico. Anche se il regolamento è stato originariamente approvato per imporre vincoli a un determinato settore, attraverso un processo graduale di “cattura normativa”, gli attuali membri dell’industria possono gradualmente modificare i regolamenti in modo da supportare le imprese esistenti, almeno in relazione ai costi imposti ai consumatori o ostacoli ai potenziali concorrenti.

Niente di tutto ciò dimostra che i regolamenti siano cattivi, ovviamente. Ma ha sostenuto in modo convincente che i regolamenti non dovrebbero essere presunti buoni, e invece dovrebbero essere analizzati in termini di costi e benefici, incluso chi alla fine ha pagato i costi e chi ha ricevuto i benefici,

Ho già menzionato l’eredità intellettuale di questo articolo (ad esempio, vedi “Stigler’s Economic Theory of Regulation: The Semicentennial”, 23 aprile 2021). Ma vale la pena rivisitare l’argomento, dato che il numero di ottobre 2022 di Scelta pubblica ha pubblicato un simposio, sei articoli più un’introduzione, sulla “teoria della regolazione economica di George Stigler”. Mi ha particolarmente colpito il saggio di Sam Peltzman, prima allievo e poi collega di Stigler, intitolato “Stigler’s Teoria della regolazione economica After Fifty Years.” (Cito qui da una versione del documento di lavoro liberamente disponibile.) Peltzman scrive:

Sosterrò che l’impatto duraturo di Stigler, 1971 riguarda più l’inquadramento di una domanda che la risposta specifica. … [T]a Captured Regulator del 1971 è sopravvalutato ma altamente provocatorio. Ma senza la provocazione saremmo qui a commemorare un cinquantesimo anniversario?

Peltzman sottolinea che all’epoca in cui Stigler stava scrivendo il saggio, Stigler spesso sosteneva che la possibilità che la regolamentazione si smarrisse fosse in realtà una regola ferma secondo cui la regolamentazione deve necessariamente smarrirsi. Peltzman racconta la storia in questo modo:

Stigler abbandonò gradualmente il regolatore inefficace sotto il peso di prove contrarie. Ma c’è voluto un po’ di lavoro. Ero il suo dottorato di ricerca. studente durante quella transizione. L’argomento della mia tesi era l’effetto dell’assicurazione federale dei depositi bancari all’ingresso nel settore bancario commerciale (in realtà avevi bisogno di una borsa di assicurazione per avviare una nuova banca). Per circa sei mesi ho lavorato da solo, imparando la storia, assemblando dati, eseguendo regressioni e scrivendo tutto per l’esame di Stigler. Non ho potuto evitare di concludere che il regolamento aveva sostanzialmente ridotto il tasso di ingresso nel settore bancario. Aveva un commento: “Questo va bene per il lavoro preliminare. Torna tra altri 6 mesi con la risposta giusta.” I fatti sono ostinati. Non sono mai riuscito a ottenere la risposta giusta, e fortunatamente per me lui
alla fine cedette.

Vale anche la pena notare che all’epoca in cui Stigler prendeva in considerazione questi problemi negli anni ’60, gran parte della regolamentazione del governo era incentrata sulla regolamentazione dei prezzi e delle condizioni di ingresso: compagnie aeree, autotrasporti, ferrovie, produzione di elettricità, licenze occupazionali e altre aree. Mi sembra plausibile che quando il governo stabilisce i prezzi e le condizioni di ingresso, le possibilità di cattura regolamentare nel tempo potrebbero aumentare. Ma gli anni ’70 hanno visto l’emergere di un diverso tipo di struttura normativa, incentrata invece su salute, sicurezza e ambiente. Peltzmann scrive:

La teoria della cattura sembra adattarsi ad alcuni casi importanti, come gli esempi motivanti di Stigler sulla regolamentazione dei camion e sulle licenze occupazionali. Tuttavia, i problemi non facilmente coperti dall’eccezione “come regola” sono emersi rapidamente. … Abbiamo anche 20/20 retrospettiva della proliferazione della “regolazione sociale” che era in corso quando apparve Stigler (1971). La regolamentazione ambientale è forse l’esempio più importante. Altri includono la sicurezza dei lavoratori, la sicurezza delle loro pensioni e la sicurezza dei prodotti di consumo. Secondo alcune misure questa espansione normativa era, e rimane, storicamente senza precedenti. Tipicamente la regolamentazione sociale ha attraversato molti settori. Ed è stato invariabilmente resistito da quelle industrie. Dall’altro lato, la deregolamentazione di settori come i trasporti e l’intermediazione di titoli è emersa alla fine degli anni ’70 in mezzo a una significativa resistenza del settore. Poi, più recentemente, abbiamo la “cattura inversa”, in cui l’industria è creata dal regolatore, come nel caso delle energie rinnovabili, dei biocarburanti e simili. Nessuno di questi sviluppi sembra contemplato dalla teoria della cattura.

Tuttavia, Peltzman sottolinea anche che anche le normative che a conti fatti possono avere effetti positivi sulla salute o sulla sicurezza possono ancora avere compromessi anticoncorrenziali. La Food and Drug Administration richiede che i nuovi farmaci si dimostrino sicuri e gli effetti abbiano costi finanziari e amministrativi elevati, che le aziende grandi e affermate possono gestire molto meglio dei piccoli innovatori. Le riforme finanziarie Dodd-Frank del 2010 si sono concentrate sul rendere le banche più sicure creando una serie di regole con elevati costi finanziari e amministrativi, che a sua volta ha portato all’uscita di molte banche più piccole.

Pertanto, Peltzman insiste sulla continua rilevanza delle intuizioni più ampie di Stigler, ma offre un’interpretazione meno assolutista. Stigler ha scritto nel saggio del 1971, “… di norma, la regolamentazione viene acquisita dall’industria ed è progettata e gestita principalmente a suo vantaggio”. Peltzman offre questa riformulazione:

La distinzione che intendo perseguire è tra la creazione (la parte “acquisita” della famosa citazione di Stigler) e l’output (progettazione e funzionamento) di organismi di regolamentazione. Anche la storia casuale suggerisce che questi spesso rispondono a diverse forze politiche e gruppi di interesse. In particolare, l’industria spesso – forse principalmente – si oppone all’istituzione di una regolamentazione. Le industrie colpite hanno resistito alle riforme dei consumatori dell’era progressista, alle riforme del lavoro del New Deal e alla regolamentazione sociale degli anni ’70. Ma, una volta confrontato con la realtà del regolamento, l’interesse dell’industria di solito gioca un ruolo di primo piano in ciò che fanno queste agenzie.

Ecco il sommario per il Scelta pubblica simposio, anche se per accedere agli articoli è necessario un abbonamento alla biblioteca. Tuttavia, l’articolo di Peltzman è disponibile come documento di lavoro:

  • “La teoria della regolazione economica di George Stigler a 50 anni – introduzione a un numero speciale”, di Diana W. Thomas e Michael D. Thomas
  • “La teoria della regolazione economica” dopo 50 anni”, di Sam Peltzmann
  • “La teoria della regolamentazione economica, contrabbandieri, battisti e la rinascita dell’imperativo dell’interesse pubblico di George J. Stigler”, di Bruce Yandle
  • “Cattura normativa e dinamica dell’interventismo: il caso delle società elettriche in Quebec e Ontario fino al 1944”, di Germain Belzile, Rosolino A. Candela, and Vincent Geloso
  • “La teoria economica della regolazione e della disuguaglianza”, di Dustin Chamber e Colin O’Reilly
  • “Diversità normativa internazionale da oltre 50 anni: imprenditorialità politica entro vincoli fiscali”, di Vlad Tarko e Ryan Safner
  • “Regolamento, concorrenza e controllo sociale delle imprese”, di Diana W. Thomas e Michael D. Thomas

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